以人民为中心 在城乡建设中加强历史文化保护传承

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》(以下简称《意见》)。这是新时期历史文化保护传承工作的纲领性文件，具有重要的里程碑意义。《意见》明确了新时期城乡历史文化保护传承工作的总体要求，提出了城乡历史文化保护传承体系建设的内涵和重点任务，对保护传承工作提出了具体要求;进一步明确了以人为本的保护理念，提出坚持在规划、建设、管理的全过程中开展多方参与的工作原则，为开创新时期历史文化保护传承工作新局面指明了方向，提供了遵循。

强调以人民为中心，凸显历史文化保护传承工作的关键导向

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于历史文化保护工作而言，满足广大人民群众的需求既是工作的重要目标之一，也是保护工作的核心要求。

针对以往保护工作中对人的关注不足的问题，《意见》在总体要求中明确提出，要坚持以人民为中心，要坚持创造性转化、创新性发展，将保护传承工作融入经济社会发展、生态文明建设和现代生活，将历史文化与城乡发展相融合，发挥历史文化遗产的社会教育作用和使用价值，注重民生改善，不断满足人民日益增长的美好生活需要。这些内容与中央相关系列文件精神一脉相承，充分体现了坚持人民主体地位，意味着历史文化保护传承工作要始终做到为了人民、依靠人民、成果由人民共享。历史文化保护传承工作的重要目标是要以人民为中心，只有真正调动起人民群众的积极性才有良好的社会环境、才能形成广泛参与和共同监督的局面。

强调多主体的共同参与，让社会参与工作充分覆盖各类不同人群

真正做到以人民为中心，要确保在保护传承工作过程中充分听取各方的不同意见和建议。过去一些地方在保护传承工作开展过程中，由于公众参与不够，导致保护传承工作引起了舆论的广泛关注，带来了很多负面影响，也违背了历史文化保护传承工作的初衷。《意见》明确提出，要坚持多方参与，形成合力，特别强调要鼓励和引导各类社会力量广泛参与保护传承工作。

历史文化保护传承工作是一项涉及民生的工作，需要充分尊重利益相关者尤其是当地居民的意愿。由于历史原因，我国的很多老城区、老街区和古镇古村都面临基础设施落后、环境品质较差、经济活力不足的问题。当地居民有着强烈的改善生活条件的愿望，在历史文化保护传承工作中如何保护好各类遗产资源、改善人居环境、提升功能活力，需要充分征求居民的意见，解决其切身关心的问题，做到保护和发展双赢。在城市更新工作中尤其是历史文化保护工作中，与一般的新区建设有很大的不同，保护更新地区面对的主体和人群往往更加具体。因此，在实际工作中，要最大化地强调社会参与尤其是社区居民的参与度，历史文化保护传承工作才有坚实的工作基础。我们注意到，在近期出台的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(以下简称《通知》)中也明确提出，要严格控制大规模搬迁。大规模、强制性搬迁居民，改变社会人口结构，割断人、地和文化的关系，都是必须禁止的。要尊重居民安置意愿，鼓励以就地安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构。这些要求都为未来的历史文化保护传承工作提供有力的依据。

历史文化保护传承工作是一项政策性强的工作，需要政府发挥重要的引导和主导作用。我国大量历史文化遗产处于各类复杂性较高的老城区、老街区等各类城镇的核心地区，面临着保护和开发的矛盾。如何有效地把握工作方向，《意见》提出，要加强统筹协调、健全管理机制、推动多方参与、强化奖励激励、强化考核问责等要求。比如在强化奖励激励方面，《意见》提出，要鼓励地方政府研究制定奖补政策，通过以奖代补、资金补助等方式支持城乡历史文化保护传承工作。开展绩效跟踪评价，及时总结各地保护传承工作中的好经验好做法，对保护传承工作成效显著、群众普遍反映良好的，予以宣传推广。

历史文化保护传承工作是一项技术性和专业性较强的工作，需要充分发挥专家学者等各类专业人士的作用，提供有力的技术支持。我国自1982年设立名城制度以来，在不断借鉴西方先进经验的同时，也在探索有中国特色的历史文化保护理论和方法。而今，历史文化保护传承工作已成为一个融城市规划、建筑学、考古学、社会学等各个不同学科在内的综合性技术工作，相关工作的开展需要充分发挥各行业专家的作用，发挥多学科的专业技术特长，汇聚各方智慧，为历史文化保护传承工作提供正确的方向引导和智力支持。同时，《意见》中还提出，要加强专业人才队伍建设，建设城乡历史文化保护传承国家智库。开展技术人员和基层管理人员的专业培训，建立健全修缮技艺传承人和工匠的培训、评价机制，弘扬工匠精神。

历史文化保护传承工作需要大量资金投入，要充分发挥市场作用、拓宽资金渠道，探索可持续的保护发展路径。我国历史文化遗产量大面广，涉及大量资金投入，单靠政府投入无法满足需求。因此要充分发挥市场中各类主体的积极性，通过合理政策设计为其参与历史文化保护传承工作提供保障。另外，在我国新时期城市转型发展阶段，要转变过去开发运营的短期行为，探索可持续的保护更新模式。《通知》中指出，不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

历史文化保护传承工作，需要充分发挥各类社会团体的作用，提供全方位的宣传和实施监督。习近平总书记指出，历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。客观而言，我国的历史文化保护传承已经受到较为广泛的社会关注，但是，在新时期还需要进一步凝聚保护共识，需要媒体及各类社会团体进一步发挥宣传引导作用，并开展多样的宣传活动和报道，普及历史文化保护的知识，提高全社会保护意识。例如杭州市推出了“历史建筑专题网站”和微信平台上的“历史建筑保护微官网”，并在历史建筑标志牌上增设二维码链接微信平台，向市民和游客宣传和展示历史建筑，出版《杭州历史建筑集萃》《杭州市历史建筑构造实录》等科普书籍，取得了较好的效果。

强调全过程的共同参与，让广泛的公众参与工作贯穿规划、建设、管理各个环节

针对过去一些地方在历史文化保护传承工作中公众参与工作开展不全面的问题，《意见》明确要鼓励各方主体在城乡历史文化保护传承的规划、建设、管理各环节发挥积极作用。这是确保公众意愿得到落实的重要路径和手段。

在规划过程中，要充分征求当地居民的意见，确保公众的意见和诉求得到尊重、落实和反馈。例如北京市在崇雍大街城市设计和综合整治提升工程中，规划设计团队通过开展全方位、全过程的公众参与，通过传统调研和新技术手段开展工作，采取议事厅、小程序、工作坊、公众号、展示厅等多种方式征求意见，确保居民意见得到广泛征求、即时反馈和落实。

在建设过程中，《意见》提出要简化审批手续，制定优惠政策，稳定市场预期，鼓励市场主体持续投入历史文化保护传承工作。例如厦门市曾厝垵社区成立政府、民间、第三方机构组成的自治管理机构，共同决策建设管理、消防管理、文创工作、品牌策划、对外宣传、旅游发展、历史建筑保育等，延续社区文化特色。

在保护管理环节中，《意见》中提出，要明确所有权人、使用人和监管人的保护责任，严格落实保护管理要求。同时强调，鼓励公民、法人和其他组织举报涉及历史文化保护传承的违法违规行为。要切实保护能够体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚社会公众情感记忆的既有建筑，不随意拆除具有保护价值的老建筑、古民居。对于因公共利益需要或者存在安全隐患不得不拆除的，应进行评估论证，广泛听取相关部门和公众意见。例如广州长洲街深井古村微改造项目，通过引入高校团队、设计单位、运营主体，在政府部门的领导下和共同缔造工作坊的磋商下，建立了“规划-建设-管理-运营”全链条的长效引导机制，为深井古村微改造提供了良好的机制设施。

随着《意见》的印发，以人民为中心的保护理念将会进一步得到全方位的重视，广泛的公众参与工作将会进一步得到落实，同时，也将会对开创城乡历史文化保护传承工作的新局面提供有力保障。